着力构建四个管理体系 切实提升航班正常水平

中国民用航空局副局长　王志清

航班正常工作是世界性难题，也是中国民航当前面临的重要问题。“十三五”期间，面对快速增长与资源不足的突出矛盾，民航业要始终围绕服务品质抓正常，坚持眼睛向内、不断挖潜，努力提升管理水平和运行效率，以改革创新为动力，着力构建四个管理体系，实现航班正常工作从管理框架向管理体系转变的历史性跨越，夯实航班正常性工作基础，切实提升航班正常水平。

着力构建以运行控制为核心的航空公司运行管理体系

航班运行涉及几十个环节、多个保障部门。随着航空公司机队规模的不断扩大，特别是四大航空集团向超级承运人迈进，控股或分（子）公司众多，“小部队”变成了“大兵团”，运行的复杂性大大增加，对航空公司的运行控制和资源调配能力提出了更高要求。航空公司作为航班正常工作的第一责任人，必须紧紧围绕运行控制这一核心，着力构建高效有力的航班运行管理体系。

要进一步强化运行控制部门的核心作用。航空公司的运控部门不仅是安全运行的管控核心，而且在保障航班正常、提升运行效率和处置大面积航班延误上具有重要作用。通常运控部门在运行组织上，更加注重对安全的管控和保障工作的协调，在涉及指挥调动、航班调整等涉及经济利益问题时则统筹力度不够，有些长期处于从属地位，导致其协调力度差、决策力度不够，作用发挥有限。应该看到：安全品质、运行质量和经济效益的获得最终要靠航班运行链条整体效率的提升来实现。因此，在规模越来越大、资源越来越紧、竞争越来越强的环境下，航空公司必须从“对外扩张”转移到“内部挖潜”，从追求规模效益转变到追求运行效率上来。这就需要围绕发挥运控部门的核心作用来打造安全、运行、效益一体化的生产组织管理体系，进一步整合部门职责，赋予其在航班运行各环节更多的管理权和决策权，使“快速处置是关键”真正落实到位。

要进一步发挥运行控制部门的组织职能。科学的航班计划编排是保障航班正常的基础。一般来说，航空公司的航班编排由市场营销部门主导，往往会出现追求提高飞机利用率而忽视航班运行保障能力的匹配，导致航班编排、运力备份问题而引发的航班延误多发。航空公司应建立健全以运行控制为导向的管控机制，高度关注航班编排与运力备份、保障能力的协调性，建立跨部门的管理团队，综合考虑飞行、市场营销、乘务、机务、地面保障、旅客服务等部门的能力，充分考虑航路情况、运力备份、机组安排、过站时间、风险防控等因素，科学编排航班计划，严密监控、精细调配当日运行情况，合理安排次日飞行计划，在符合性、可行性和协调性上下功夫，切实减少计划性延误，切实提高航班编排和运行管理的水平。

要进一步加强运行控制部门的能力建设。航空公司应加大对运行控制部门的投入力度，完善航班运行控制系统，加强航行情报、气象预报等加强型运行支持系统建设，主动与机场、空管部门共享信息，依靠科技手段，提高运行控制系统能力。同时，应强化运控人员资质能力建设，充分发挥运控部门在航班运行协同决策机制、主动响应机制和风险防控机制中的积极作用，提升其决策的果断性、及时性与准确性。

总之，航空公司要转变生产组织管理方式，进一步整合内部机构，突出运行控制核心地位，抓好系统建设，完善内部考核，形成航班编排科学、运行监控全面、风险预警及时、应急处置有效的航空公司运行控制管理体系。

着力构建以提升运行效率为核心的机场保障管理体系

在目前全国219个颁证机场中，年旅客吞吐量达到3000万人次以上的有10个，实施多跑道、多航站楼运营的有14个，机场已逐渐从“小场站”变成了“大系统”，这些变化对机场保障资源和地面运行效率提出了更高要求。虽然机场自身直接原因在航班延误中所占比例不高，但机场在资源能力供给、运行协同组织等航班正常工作中的作用至关重要。

机场作为地区经济社会发展的动力源，其经营管理的目的在于为用户提供良好的运营环境，为旅客提供便利的出行环境。什么是“好机场”？如何提高机场运行效率？这是机场当局必须思考的大问题。综合来看，“好机场”应具备六个特点：尽可能多的近机位、尽可能短的旅客步行距离、发达的跑滑系统、高度的信息化集成、便捷的综合交通体系、充足的设备和人力储备。要成为“好机场”，需要机场当局紧紧围绕提升机场运行效率这一关键环节，着力构建机场保障管理体系。

要努力提高机场设施保障能力。大机场要有大胸怀。机场当局要摈弃盲目追求增长、追求效益的理念，始终努力使资源能力与生产发展相匹配，使“资源能力是基础”真正夯实夯牢。当前大型机场的基础设施能力不足是突出问题。由于机场设计和建设跟不上现在的发展实际，存在诸如塔台遮蔽，机坪进出口狭窄，滑行道、联络道不足，安检通道不足、近机位比例偏低等许多问题，严重影响了运行效率的提高；有的机场舍不得投入，牵引车、摆渡车、除冰雪设备配备不够，使保障能力严重滞后导致运行效率低下。机场当局要突出机场的公益属性，加大资金投入，适度超前规划建设，积极协调空域资源，充裕配备设备人员，不断提高保障能力和服务水平。同时，要切实由经营型向管理型转变，下决心放开地面代理人准入，引入竞争机制，支持航空公司和第三方开展地服代理业务。给用户提供良好的运行环境，给旅客提供舒适的乘机环境。

要加快推进机坪管理移交工作。大机场要有大格局。加快航空器机坪运行管理从空中交通管理部门移交到机场管理机构是强化机场航班运行组织主体地位的重要举措，也是适应形势发展、缓解空中管制压力的有效措施。它将有利于发挥机场的主体作用，提高机场专业化管理水平。然而，一些机场对机坪运行管理移交工作的意义认识不清，仅看到需要机场投入人力物力、增加安全责任，却没有看到对于保证安全和提高运行效率所带来的潜在效益和长远利益。事实上，从已完成移交的福州、厦门、杭州、郑州、海口这5个机场的实际情况看，运行效率明显得到提升，其中海口机场航空器滑出效率同比提升28.41%，滑入效率同比提升30.11%，滑行时间平均缩减近30%。因此，全面推进航空器机坪运行管理移交工作，这既是民航局倡导和推动的重要内容，也是大机场应尽的责任和义务。

要大力提升机场的信息化水平。大机场要有大视野。提升以A-CDM为核心的机场信息化水平是提高机场地面运行效率的有效途径。A-CDM整合了民航生产链的各类信息，提高了机场组织协同能力，有利于在航班运行中发挥以机场为主导的协同联动机制的作用。目前，郑州机场已建立了三级监管体系、组建了17个独立监管单位，相互之间信息互通，任意一点均可把握全局，有效提高了机场地面运行效率。昆明机场的实践证明，A-CDM系统对于资源整合、机坪监控、精准保障等方面大有裨益。今年，民航局制定了A-CDM实施进度表，要求在旅客吞吐量3000万以上的机场全面铺开A-CDM系统建设；已经建成A-CDM的机场要与空管CDM系统对接，全面实现空地资源共享、空地保障同步的目标。使“协同联动是根本”真正落到实处。

总之，机场要明确自身定位，深挖内潜，调整组织结构，加快基础设施建设和信息资源整合，以提升地面运行保障能力为核心，形成保障有力、信息共享、运行高效的机场地面保障管理体系。

着力构建以流量管理为核心的空管运行服务管理体系

随着中国民航的持续快速发展，我国已有8个机场进入世界前50大机场行列，京津冀、长三角、珠三角机场群已具备基本形态。从区域来看，空管也由“小塔台”变成了“大终端”，繁忙终端区飞行流量比肩甚至超过美国、欧洲最繁忙空域的飞行流量；从网络来看，空中交通系统跨区域、多层级和多节点的交通复杂特性日益凸显，航路网络流量的平顺与否已成为影响空管效能的重要因素。欧美民航发达国家的运行管理经验表明，飞行流量发展到一定阶段，必须紧紧围绕流量管理这一核心，着力构建强大的空中交通运行服务管理体系。

要从战略层面加强需求分析和保障能力建设。空管部门要以需求为引领，着力推进国家空域管理体制改革，不断拓展和优化空域和航路网络结构，系统谋划保障能力建设方案，加快推进空管流量中心、气象中心、情报中心和数据中心等重点项目的实施。通过基础设施设备和人员队伍建设，不断提升保障能力，从源头上防止超能力运行，保持一定的安全和运行裕度，实现需求与容量的战略平衡。

要从预战术层面加强预警发布和保障能力调整。空管部门要依托航班大面积延误应急处置机制（MDRS），一旦天气、空域结构和设备保障等条件影响次日飞行时，尽可能采取措施满足次日飞行需求；如无法满足需求，则要发布预警，通知相关单位做好航班延误应对准备，及时调整航班、制定恢复预案，努力实现次日容量与需求的平衡。

要从战术层面加强协同决策和交通秩序优化。空管部门要基于“监视-分析-决策-评估”流程，不断丰富战术流量管理工具，力争在航班、航空情报和气象信息共享的基础上，通过视频会商与机场、航空公司建立协同决策机制，共同面对可能出现的航班延误和航班离场时间跳变问题，优化空中交通秩序，防止旅客长时间机上等待和大面积航班返航或备降出现。

要加快深化空管体制改革努力提升服务效能。空管部门要按照今年空管工作会的部署，以全面深化空管改革为切入点，按照现代企业管理模式，建立考核机制，逐步建立绩效型人事制度体系，通过目标牵引、绩效引导，最大程度激发员工积极性，在保证航空安全的前提下，提高流量控制水平。

总之，空管部门要以推进民航供给侧结构性改革为主线，以完善流量管理为核心，充分发挥“信息通畅是核心”的中枢作用，通过信息共享，与机场和航空公司建立协同决策机制，实现不同层面容量与需求的平衡，形成协同联动、指挥高效的空中交通运行服务管理体系。

着力构建以考核机制为核心的政府监督管理体系

目前，民航运输主体越来越多，对航班正常日常监管提出了更高要求。实践证明，航班正常考核倒逼机制有效激发了运行主体的自觉性和主动性。行业管理部门要紧紧围绕考核机制这一核心，进一步激发企业内生动力，着力构建科学、完善的航班正常监督管理体系。

要改进航班正常统计。统计数据是考核的基础。要尽快修订航班正常统计办法，充分运用大数据，明确航班延误原因分类标准，细化统计内容，优化统计系统，规范数据填报程序，全面提升数据可靠性、准确性和全面性。

要强化航班时刻管理。要重点对时刻协调机场的时刻编排进行检查、优化。机场时刻放量要全面考虑该机场的地面和空中保障能力，机场放量后正常率明显下降的，要收回放量。要加快修订《民航航班时刻管理办法》，形成与国际接轨、符合中国实际的时刻管理规则。

要完善考核指标措施。今年民航局对考核指标和限制措施进行了调整，在原有限制增量措施的基础上，对连续6个月不达标的机场要核减机场容量。各地区管理局要负起责任，对辖区内航班正常性低的机场航班总量进行严格控制，特别是要进一步加强对北京、上海、广州三大国际枢纽机场的考核，结合打造世界级机场群，疏解非国际枢纽功能。当然，现行考核指标和限制措施的设定还不完美。这需要在实践中不断研究、改进和完善，逐步建立起更科学、更合理的考核机制，为实现航班正常管理体系的转变奠定坚实的基础。

要严格依法实施监管。治理航班延误要像治理航空安全一样，突出一个“严”字，要敢管、会管、严管，对未能达标的要严格限制，对违反规定的要严厉处罚，对未能落实主体责任的要严肃追责。要制定航班正常监察员手册，明确监察方式、内容、要求，不断提高市场类监察员对航班正常工作的监管能力。要将航班正常监管内容纳入年度行政检查大纲。要进一步细化行政检查计划。要以最新修订的行政机关三级职责分工为依据，设立航班正常专职监察员，切实增强航班正常执法力量。

总之，民航管理部门要明确定位，以完善考核为核心，与资源分配相挂钩，进一步改进工作方式方法，丰富航班正常监管手段，强化一线监管力量，形成法规健全、机制完善、监管有力的航班正常监督管理体系。

航班正常工作是重大民生工程，任务繁重、使命光荣，做好这项工作意义重大。全行业必须秉承“发展为了人民”的理念，认真贯彻民航局党组“真情服务底线”的工作要求，锐意改革，攻坚克难，久久为功，持续改进，以构建“四个体系”为目标，全面提高航班正常率，为人民群众提供更加优质高效的航空服务。