航班正常工作要着力系统谋划、精细管控、严格治理

中国民用航空局副局长　王志清

航班正常性是民航运输质量的集中体现。它不仅影响民航的国际竞争力，也影响民航与其他交通运输方式的竞争力，更事关民航乘客的切身利益。航班正常表象是服务问题，实质是行业发展质量问题，必须站在行业发展战略的高度认识航班正常工作，着力系统谋划、精细管控、严格治理。

一、必须着力系统谋划，形成航班正常工作的整体合力

“十二五”以来，民航一直保持快速发展的态势，关键资源不足依然是民航航班正常工作的瓶颈。在严峻的现实面前，航班正常工作只能眼睛向内、努力挖潜，着力系统谋划，加强空中与地面、软件与硬件、人和物、局部和整体的协同配合，形成整体合力。

一要加强空中和地面的协同配合。空地一体化是航班运行的特点。提高航班运行效率和航班正常率，拓展空域、优化空域结构、盘活空域存量非常重要，但是增加航站楼、跑道、滑行道、联络道、机坪、廊桥等地面保障资源也不可或缺，否则就会出现“跛脚”现象，影响航班运行效率。二要加强硬件和软件的协同配合。航行新技术和信息化技术的应用、先进设备的使用在航班正常工作中的积极作用已显而易见，但还须完善相应的规章、标准，实施流程再造、机构重组、制度创新，做到软硬件协同配合，让软件的功能最大化。三要加强人和物的协同配合。航班正常工作最终要落实到岗位责任，保障航班正常工作的各项措施及设施设备的应用也要靠人实现，要重视人文管理，建立激励约束机制，营造良好的航班正常文化氛围，调动人的主观能动性，让外因通过内因充分发挥作用。四要加强局部和整体的协同配合。航班正常工作链条长，运行责任主体多，涉及环节多，各链条之间的关联度高，必须建立大局观。从空域结构调整、基础设施建设，到航线网络布局、航班计划安排，都要加强局部与整体的协同配合，形成整体合力。

二、必须着力精细管控，推动航班正常工作不断精进

航班量快速增长和资源能力短缺的矛盾短期内难以根本解决，在这种状况下做好航班正常工作，就好比是“螺蛳壳里做道场”，必须摒弃粗放的管理模式，着力航班运行的精细管控，向精细管控要空间、要效率、要正常，做到“数据分析、全程跟踪、持续改进、不断完善”。

（一）航空公司要不断优化航班运行链条，切实提升航班运行管控和航班延误处置水平

航空公司作为航班运行的组织者、实施者，应该切实履行航班正常工作主体责任。一要科学编排航班计划，定期优化调整航班编排，做到始发顺畅、过站充裕、航段从容、到站有保障，这是航班正常的基础。航空公司编排航班，不能只考虑飞机利用率，不考虑地面保障、机组、维修等资源能力，影响航班正常率。二要优化航线网络，兼顾增强市场辐射力和航班正常率，流向要均衡、流量要匹配、衔接要紧密。从总体上看，“城市对”航线、直达航线有利于提高航班正常率，应尽量避免长距离跨区域的甩辫子航线以及经停点过多的航线。“轮辐式”航线网络虽然能够扩大市场覆盖面，但枢纽机场如遇恶劣天气，“航班波”带来的大量航班、旅客，也易给航班延误处置加大难度。因此，要在科学分析的基础上决定“航班波”的数量和时间段分布。三要全程监控航班运行，做到监控到位、重点突出、协作紧密、决策权威。航空公司要有大运控意识，将飞行、维修、地面保障、旅客服务等工作与运行控制有效衔接，做到所有运行航班监控的全覆盖，对外及时协调空管、机场、航油供应等单位，对内统一调配分子公司、外站、飞行、乘务、机务和地服等运行资源，切实提升航班运行管控能力。四要切实提高不正常航班的处置能力，做到预案完备，预警持续，措施果断。近几年，各航空公司、机场在航班延误处置上做了很多努力，但也有一些单位责任心不强，甚至是对付式的，结果把旅客对付急了，把自己对付累了，把处置效果对付差了。服务不能“随性”，必须按规定把工作做细做实。五要预留备份运力，做到应急有备，应对有序。备份运力是国外航空公司应对航班延误的普遍做法。美国达美航空公司在主要枢纽机场留有20架左右的备份运力，约占机队规模的2.6%。欧洲低成本航空公司瑞安航空，旺季在主要机场备份10架飞机，占机队规模的3.3%，并且常年备份1架飞机专门用作运送飞机配件。去年达美航空公司航班正常率为83.7%，瑞安航空航班正常率有些年份达到90%以上，他们的做法非常值得国内航空公司借鉴。国内航空公司应该用高标准要求自己，自觉落实民航局关于备份运力的要求。

（二）机场管理机构要不断优化机场保障链条，积极提升航班运行保障能力

机场是航班运行环境和资源的提供者，要摒弃旁观者思想，切实向运行管理者、组织协调者、便利提供者的角色转变，通过不断优化航站区、飞行区的相关保障条件，持续提升航班运行保障能力，为航班正常运行提供有力支持。在航班正常性工作中，机场必须有为，而且大有可为。

一要改进机场设施设备，创造优质运行环境。去年全国主要机场平均放行正常率为70.48%，同比下降12.9个百分点，有些放行正常率甚至只有50%左右，主要原因之一就是保障设施设备严重不足。如果一门心思地只想增加航班，在增强保障能力方面没有积极作为，不但航班增加不上去，还会严重影响机场的形象和声誉。今年民航局出台了《民用机场航班运行保障设施设备配置指南》，各机场应该按要求增加机坪、拖车、客梯车、摆渡车、电源车、除冰雪车及通讯设施等。旅客吞吐量1000万人次以上机场应该尽快推进二三类盲降系统建设。需要特别强调的是，机场配备设施设备，不但要能够保证日常航班运行的需要，更要能够满足处置大面积航班延误的需要。二要优化机坪管理，提升运行效率。随着航空运输快速发展，机场规模不断扩大、布局更加复杂，多跑道、多滑行道、多航站楼、多机坪的机场众多，大型机场地面交通流量大、密度高已呈常态化。机坪管理特别是大型机场的机坪管理直接关系到航班正常，也体现着机场的管理水平。要积极推进航空器机坪运行管理移交工作，提高大型运输机场运行效率。要最大限度利用靠廊桥的停机位，提高飞机靠桥率，有效缩短地面保障时间。三要细化应急预案，维护运行秩序。目前各大机场都制定了大面积航班延误应急预案，但一遇到大面积延误，处置仍显无序，说明应急预案的可操作性还需进一步增强，需要持续优化。应急预案要做到关键环节全覆盖，明确责任主体和工作流程，使每一项工作都有具体的承担单位、执行部门、人员、实施程序和执行标准。每经历一次大面积航班延误，都应该及时分析查找预案的漏洞和薄弱环节，对预案作出调整。

（三）空管部门要不断优化空管保障链条，主动提高气象预报水平、加速空中流量、精心组织协同放行

空管是航班运行的神经中枢，是提高整体航班运行效率的关键环节。

一要继续优化空域环境。要制定全国统一的航路建设规划、终端区的结构调整方案，明确路线图和时间表。要加大与军方的协调力度，更多释放临时空域。要对现有空域结构、特别是繁忙空域进行调整，大力推进航路单向运行、大通道建设，千方百计增加飞行容量。二要提高气象预报的及时性和准确性。极端天气预警对航班正常工作非常重要。空管部门应该加强与中国气象局在卫星资料、数值预报产品、雷达资料利用等方面的合作，组织力量开展技术攻关，解决预报提前量不够、预报不准确问题。三要尽最大努力加速空中流量。保证安全并提高管制指挥效率，是衡量空管工作水平高低的一把尺子。民航局出台的《优化空中交通管制运行规范暂行规定》对缩小航空器尾流间隔，提高地面滑行速度，减少航空器占用跑道时间、缩减航空器进近雷达管制间隔和起飞落地最小间隔等提出了明确要求，在加速空中流量、保障航班正常工作中发挥了重要作用。空管部门应该加强培训，建立合理的激励约束机制，在确保安全的前提下，进一步把这个规定落到实处，把有限的空域用足、用好、用活。四要进一步完善航班协同放行机制。抓紧研究解决CDM系统存在的突出问题，尽快实施协同决策全国一体化，降低跳变率，充分发挥大面积航班延误时的协同放行作用。

三、必须着力严格治理，确保航班正常工作各项要求落到实处

民航政府管理部门既是航班正常管理政策法规的制定者，航班运行秩序的监督者，也是消费者权益的保护者。

（一）要像监管安全那样监管航班正常

各地区管理局、监管局必须像监管安全那样监管航班正常，必须突出针对性，提高督察效果。

一要检查时刻执行情况。既要加强对航班时刻批复的督查和违规追责力度，又要加大对航空公司时刻执行情况的监督管理力度。二要检查机上长时间延误处置情况。机上长时间延误是旅客反映最强烈的问题，要加大检查和处罚力度。三要检查大面积航班延误处置情况。重点检查对运行信息共享机制、协同放行机制、旅客服务协调机制运行情况、人员到位等情况。四要检查公安执法情况。

（二）加大处罚力度，切实纠正违规行为

航班正常监管工作，最怕失之于软、失之于宽、失之于松。2013年民航局关于《做好航班正常工作若干规定》《关于做好2014年航班正常工作的措施》和《关于做好2015年航班正常工作的措施》均明确了处罚条款，关键是处罚要落地。

一分部署，九分落实，一次处罚，胜过九次督导。今年，民航行政管理部门加大了航班正常管理力度，采取行政约见、专项督查、通报批评、限制增量、取消航权时刻等手段，督促各单位落实民航局各项要求，提高航班正常率。对一些航班正常水平较低、航班延误处置工作不力的机场和航空公司采取了暂停加班、包机和新增航线航班申请，通报批评并责令限期整改等处罚，同时向社会公示，起到了很强的警示作用，也有效地推进了整改工作。

今后要多措并举，继续通过严格处罚，把各项规定落到实处，决不能让法规成为“稻草人”和“纸老虎”。除了取消时刻、罚款、限制增加航班、削减飞行小时等措施外，还要完善航班正常信息公开制度，接受社会监督，形成倒逼机制。

保证航班正常是一项复杂的系统工程，做好航班正常工作，必须处理好安全、发展与正常的关系，处理好增长与质量的关系，处理好扩大规模与提升能力的关系，把握关键环节、采取有力措施，整体推进，持之以恒，一抓到底。